Stefano Carnevali
L’Italia, proiettata al centro del Mediterraneo, sviluppa sul mare parte essenziale della propria economia, conferendo, in ottica strategica, particolare importanza all’esecuzione degli indirizzi che ne supportano il rilancio in chiave marittima. Su questi presupposti si innestano priorità come la salvaguardia della vita umana in mare, la prevenzione dall’inquinamento marino, la preparazione degli equipaggi e la tutela delle condizioni di vita e di lavoro a bordo. Elementi, questi, che concorrono allo sviluppo di quel valore più ampio che è rappresentato dalla sicurezza della navigazione marittima, priorità perseguita anche – e soprattutto – attraverso le attività di Amministrazione di bandiera (cd. Flag State) e di Port State Control svolte dall’Autorità marittima, in linea con un quadro di governance europea ed internazionale e in accordo con gli indirizzi forniti dall’IMO (International Maritime Organization), dall’ILO (International Labour Organization) e dall’Unione Europea.
Il Corpo delle Capitanerie di Porto è l’organo tecnico del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, responsabile della gestione amministrativa e funzionale della sicurezza della navigazione (safety), nella sua accezione più ampia, e della sicurezza marittima (security). L’esercizio di queste delicate e complesse funzioni viene assicurato dal Reparto Sicurezza della Navigazione e Marittima del Comando Generale, che segue lo sviluppo della normativa di settore – internazionale, unionale e nazionale – curandone l’applicazione ed assicurando il necessario ruolo di indirizzo e coordinamento dei Comandi territoriali del Corpo, nonché di controllo nei confronti del cluster marittimo.
È la rete costituita dai Comandi periferici del Corpo, infatti, ad esercitare le funzioni operative di ispezione e certificazione statutaria del naviglio nazionale e di controllo sul naviglio straniero.
Il Reparto Sicurezza della Navigazione e Marittima, anche attraverso la rete formata dagli Uffici territoriali del Corpo, rappresenta l’Organismo tecnico di riferimento deputato a sviluppare il concetto di sicurezza e di qualità del sistema in ambito marittimo. Un concetto in cui si incontrano sicurezza della navigazione (safety of navigation) e sicurezza marittima (maritime security), correlati oltreché all’ambiente-nave, anche a porti ed alle facilities, in un percorso che vede gli ispettori del Corpo seguire un complesso e articolato iter di formazione e abilitazione che fa capo al Nucleo Didattico Formativo Specialistico di Genova. L’apporto operativo alla sicurezza del trasporto marittimo si completa con la delicata materia dell’addestramento del personale marittimo, a cui il Reparto dedica particolare attenzione, anche per l’importanza strategica che riveste il ruolo dell’elemento umano nella economia generale del sistema nave.
Lo shipping nazionale può quindi contare su una componente del Corpo altamente specializzata e considerata – in Italia e nel mondo – un punto di riferimento e di eccellenza: lo confermano le posizioni chiave occupate da propri Ufficiali come esperti in Europa (DG MOVE e European Maritime Safety Agency), nonché le collaborazioni sistematiche con le Organizzazioni internazionali (IMO e ILO) di riferimento del settore marittimo.
Proprio a seguito di queste importanti funzioni istituzionali, uno degli aspetti di maggior rilievo nelle attività del Reparto è quello del monitoraggio del rendimento del naviglio nazionale, sulla base di un Performance index, al fine di permettere alla bandiera italiana di raggiungere i vertici delle classifiche mondiali nei sistemi del controllo dello Stato di approdo (Port State control) ad oggi operativi in tutto il mondo. Per tale motivo all’interno di ciascun Ufficio del Reparto è svolta una attenta analisi dei dati che pervengono attraverso la costante azione degli Uffici Territoriali, non solo per verificare il raggiungimento del sopraindicato indice, ma anche per fornire un valido e fondato supporto alle decisioni strategiche dell’organizzazione complessa posta alla sua base.
Oggi il Reparto è diretto dal Contrammiraglio Francesco Cimmino, Ufficiale del Corpo che, nel corso della sua lunga carriera, ha maturato una vasta ed approfondita esperienza nel campo della sicurezza della navigazione. Già Direttore Marittimo dell’Emilia Romagna, l’Ammiraglio Cimmino è stato Comandante del Porto di Savona e prima ancora ha operato per lungo tempo nel settore della Sicurezza della Navigazione presso la Capitaneria di Porto di Napoli, prima come Ispettore Flag State Control, Port State Control e Auditor ISM e successivamente come Coordinatore Regionale di tali attività della Campania.
Come per la maggior parte del personale che opera nel Reparto Sicurezza della Navigazione e Marittima, è fondamentale possedere una solida formazione di base e un’approfondita conoscenza delle normative nazionali e internazionali, al fine di garantire un’azione efficace della Pubblica Amministrazione, che – guardando al cittadino come final user di una catena più complessa di soggetti ed enti – deve considerare la “sicurezza” come un bene collettivo, invisibile ma essenziale, da difendere e tutelare con ogni mezzo.
La Sicurezza della navigazione, in tal senso, impegna il Corpo sotto molteplici aspetti:
- – in qualità di Amministrazione di bandiera (attività di Flag State), Esso è chiamato al controllo, verifica e rilascio della certificazione di sicurezza della navigazione del naviglio nazionale mercantile e da pesca;
- – in qualità di controllo dello Stato del porto di approdo (attività di Port State control), svolge un controllo diretto di conformità alle normative internazionali nei confronti delle navi di bandiera straniera che approdano nei porti nazionali.
- – nel settore della Maritime security, per le misure di natura preventiva volte a tutelare lo shipping e gli impianti portuali contro la minaccia di atti illeciti intenzionali. Al Corpo è stata attribuita la funzione di Autorità Nazionale Competente e, per tale ragione, esso svolge un ruolo chiave nell’attività di recepimento ed attuazione della materia, entro l’alveo dell’ordinamento interno. Inoltre, il Capo Reparto Sicurezza della Navigazione e Marittima del Comando generale è Vice Presidente del Comitato Interministeriale per la Sicurezza dei Trasporti Marittimi e dei Porti, strumento di pianificazione e coordinamento con cui lo Stato italiano attua, in ambito marittimo-portuale, le misure di security previste dalla normativa internazionale, europea e nazionale, a tutela della sicurezza del mare, delle navi, degli equipaggi, dei porti e delle infrastrutture marittime e, quindi, degli interessi nazionali.
- – Il settore tecnico-operativo della sicurezza del trasporto marittimo si completa, infine, con la delicata materia dell’addestramento del personale marittimo, che ricomprende sia l’aspetto tecnico, che sociale: la concorrenza mondiale nel settore, infatti, spinge tutte le parti coinvolte ad una forte coesione ed impegno per salvaguardare la classe marittima nazionale, che si trova a competere in uno scenario plurale ed estremamente qualificato.
Le attività ispettive sulle navi straniere nei porti italiani
L’attività dei controlli dello Stato di approdo sulle navi straniere in ingresso e sosta nei porti italiani ha lo scopo di verificare che le navi siano conformi alle “Convenzioni internazionali”, di cui l’Italia è Governo contraente, in materia di sicurezza della navigazione, protezione dell’ambiente, certificazione del personale marittimo e condizioni di vita e lavoro a bordo. Tale potere di controllo è sancito dalle stesse “Convenzioni internazionali” che inquadrano il cosiddetto “port State control” nella più ampia cornice di verifiche, certificazione e responsabilità in capo agli Stati di bandiera (cd. flag State), su cui grava l’onere di garantire che la propria flotta risponda ai requisiti delle norme applicabili.
Il “port State control” rappresenta, quindi, la “seconda linea difensiva” contro l’impiego di navi non in linea con le norme (cosiddette “navi sub standard”). Parliamo di seconda linea difensiva perché le ispezioni da parte dello Stato di approdo si affiancano alle verifiche dello Stato di bandiera, ma non sostituiscono i “certificati di navigabilità” della nave.
La storia insegna che l’efficacia dell’attività di “port State control” è maggiore se gli Stati costieri si danno regole comuni ed armonizzate nello svolgimento dell’attività ispettiva, attraverso dei “memorandum d’intesa”. A tal riguardo, l’Italia è uno degli Stati fondatori del “Memorandum di Parigi” (Paris MoU) sul “port State control” nato dall’ampliamento del “Memorandum dell’Aia” del 1978 che fu sottoscritto da diverse Autorità marittime dell’Europa occidentale, principalmente per verificare le condizioni di vita e di lavoro a bordo delle navi sui requisiti della Convenzione ILO n. 147. L’ampliamento del port State control si rese necessario proprio perché mentre il “Memorandum dell’Aja” stava per entrare in vigore si verificò, nel marzo del 1978, una massiccia fuoriuscita di petrolio al largo delle coste della Bretagna in Francia, a seguito dell’affondamento della petroliera “Amoco Cadiz”. Questo incidente generò un sentimento di forte protesta politica e pubblica in tutta Europa, sollecitando le istituzioni all’adozione di norme molto più severe in materia di “sicurezza della navigazione” e “protezione dell’ambiente”; ciò, portò all’adozione di un “memorandum d’intesa” rafforzato e con scopi più ampi del “memorandum” del 1978. Il nuovo “memorandum d’intesa” fu firmato nel gennaio 1982 da quattordici Paesi europei in una conferenza ministeriale tenutasi a Parigi, in Francia, entrando in funzione il 1° luglio 1982 (Paris MoU).
Da tale data, il “Paris MoU” è stato modificato più volte per accogliere i nuovi requisiti di sicurezza, nella sua accezione più ampia, e tutela dell’ambiente, adottati dall’Organizzazione marittima internazionale (IMO), e quelli relativi alle condizioni di lavoro e di vita della gente di mare, adottati dall’Organizzazione Internazionale del Lavoro (ILO). Attualmente aderiscono al “Paris MoU” i Paesi dell’Unione europea, i Paesi Efta più Canada, Gran Bretagna e Repubblica Federale Russa; quest’ultima attualmente sospesa a seguito dei noti eventi in Ucraina. Sulla base dell’esperienza acquisita nell’ambito del “Paris MoU”, l’Unione Europea ha disciplinato l’attività di “port State control” attraverso Direttive e Regolamenti, da ultimo approvando la Direttiva 2009/16/EC, attuata in Italia attraverso il Decreto Legislativo 53/2011.
I profili di rischio e la gestione dei controlli
La Direttiva 2009/16/EC ha sostituito la precedente Direttiva 95/21/CE, anche perché il regime di controllo previsto da quella Direttiva era “[…] costituito dal principio del rispetto della soglia puramente quantitativa del 25% di navi ispezionate per Stato membro, il che non solo lascia passare numerose navi attraverso le maglie della rete, ma induce inoltre talvolta le amministrazioni a effettuare delle ispezioni non giustificate unicamente per poter raggiungere tale soglia. L’impostazione proposta stabilisce un obiettivo collettivo consistente nell’ispezionare tutte le navi che fanno scalo nell’Unione, con la differenza che le navi considerate a rischio elevato verranno ispezionate con maggiore frequenza e quelle di qualità meno spesso”.
La Direttiva del 2009 si prefigge, invece, di raggiungere obiettivi “qualitativi” e non “quantitativi”, distribuendo il carico di ispezioni in modo proporzionale tra gli Stati dell’Unione e stabilendo criteri di selezione delle navi da ispezionare basati sul “profilo di rischio”. Lo scopo è quello di sottoporre ad ispezione con periodicità più frequente le navi con un profilo di rischio “alto” e meno frequente quelle con un profilo di rischio “basso”, di fatto premiando lo “shipping” che investe sulla “sicurezza”. L’ispezione di “port State control” ha lo scopo di verificare la conformità della nave alla normativa internazionale ad essa applicabile con la finalità ultima di ridurre drasticamente la presenza di navi “sub standard” nelle acque unionali, anche attraverso provvedimenti di detenzione (fermo della nave fino al ripristino delle condizioni di sicurezza) e bando (preclusione di accesso ai porti unionali per determinati periodi di tempo). Tale attività contribuisce a tutelare il primario interesse pubblico della “sicurezza della navigazione”, nella accezione più ampia del termine, ed allo stesso tempo evitare distorsioni sul mercato dello “shipping”. Investire sulla “sicurezza” può avere costi elevati, in termini di risorse umane e finanziarie, ed eliminare le navi “sub standard” dai porti nazionali, noleggiate a basso costo, premia lo “shipping” attento alla sicurezza, cui il noleggiatore deve rivolgersi per mantenere i propri traffici commerciali con i porti nazionali ed unionali.
Per rendere ancora più efficace il regime ispettivo la Direttiva del 2009 è stata emendata dalla Direttiva 2024/3099/EU che ha revisionato i criteri di calcolo del profilo di rischio ed ampliato i poteri dello Stato di approdo nell’adozione dei provvedimenti di bando; la nuova Direttiva produrrà i propri effetti a partire dal 6 Luglio 2027.
Il ruolo della Guardia Costiera nelle verifiche di conformità
L’Italia svolge l’attività “port State control” attraverso ispettori della Guardia Costiera – qualificati in conformità ai requisiti professionali stabiliti dal Decreto 53/2011 (recepimento della Direttiva 2009/16/EC) e debitamente autorizzati a seguito del completamento di un idoneo e strutturato percorso formativo. La formazione si svolge in due momenti: uno, teorico, presso il “Centro di formazione specialistica CA Antonio De Rubertis” della Guardia Costiera, a Genova, mentre un altro, di tipo pratico, viene svolto a bordo delle navi, in affiancamento ad ispettori di provata esperienza nel settore; prosegue poi con corsi di formazione specialistica per le diverse tipologie di navi da carico (gasiere, petroliere, chimichiere ecc) e da passeggeri (cruise, ro-ro e HSC). Gli ispettori eseguono le verifiche di conformità delle navi alle “Convezioni internazionali” ad esse applicabili e ratificate dall’Italia, quali, tra tutte, le Convenzioni più significative in materia di sicurezza della navigazione (SOLAS), prevenzione dell’inquinamento (MARPOL), addestramento, certificazione e tenuta della guardia degli equipaggi (STCW) e condizioni di vita e di lavoro a bordo (MLC, 2006); le quattro Convenzioni appena menzionate sono da considerarsi i “four pillar” della materia.
La Guardia Costiera si avvale attualmente di 111 ispettori specializzati dislocati presso i Comandi Territoriali, capillarmente distribuiti lungo le coste nazionali; l’attività è coordinata dai Comandi Territoriali con competenza Regionale (Direzioni Marittime), sotto la supervisione e l’indirizzo del servizio di coordinamento nazionale, inquadrato nell’organigramma del Reparto VI – Sicurezza della Navigazione e Marittima – del Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto – Guardia Costiera di Roma.
La banca dati unionale denominata “THETIS” – implementata già a partire dal 1° gennaio del 2011 – fornisce informazioni sulle navi in porto o previste arrivare nei porti dell’area del “Paris MoU”, indicando le navi da sottoporre ad ispezione e permettendo la registrazione dei risultati delle ispezioni stesse. Il “profilo di rischio” di una nave è determinato da “THETIS” dalla combinazione di alcuni parametri: generici (tipologia della nave, età, bandiera, performance degli “organismi riconosciuti”, che hanno rilasciato la certificazione statutaria e grado di affidabilità della società di gestione dell’unità) e storici (numero di deficienze e di fermi registrati durante le ispezioni PSC subite in un determinato periodo di tempo). La parte ad accesso pubblico del “THETIS” (https://portal.emsa.europa.eu/web/thetis) consente, fra l’altro, di simulare il calcolo del “profilo di rischio” di una nave o determinare il grado di affidabilità della società che la gestisce.
Alle ispezioni “periodiche” – ad intervalli stabiliti in base al “profilo di rischio” – si aggiungono quelle “supplementari” che sono determinate da fattori “unexpected” (es. segnalazione di presunte anomalie, lamentele dell’equipaggio ecc.) o “overriding” (di priorità assoluta: es. collisione, incaglio, rapporto di uno Stato Membro ecc.). L’ispettore esegue i controlli tecnici ed operativi guidato dalle procedure ispettive (PSCC instructions) – concordate dagli Stati facenti parte del “Paris MoU” – che includono anche il necessario “codice di buona condotta”. Nell’ambito delle valutazioni tecniche svolte dall’ispettore, preme rappresentare la assoluta prevalenza del “giudizio professionale” (“professional judgement”) nel rilevare e valutare le eventuali carenze riscontrate a bordo.
In relazione alle deficienze rilevate, l’ispettore ne valuta la gravità singolarmente e nel loro complesso ed assegna un tempo di rettifica delle stesse; nei casi più gravi le deficienze sono indicate nel rapporto d’ispezione quali motivo di “fermo della nave” ed è ritenuta, in tal caso, necessaria una diretta verifica di controllo a bordo, da parte dell’ispettore che ne ha rilevato la non conformità, per accertarne l’eliminazione prima della partenza da quel porto.
I numeri dei controlli in Italia ed il loro significato
Nel corso dell’anno 2025, l’Italia ha svolto 1562 ispezioni, contestando 6799 deficienze ed applicando 146 provvedimenti di detenzione e 7 provvedimenti di bando.
Le deficienze motivo di fermo delle navi riguardano, di massima, la prevenzione e protezione antincendio, i mezzi di salvataggio, la prevenzione dell’inquinamento, la preparazione ad affrontare le emergenze da parte degli equipaggi. Opportuno evidenziare, però, che l’Italia rileva molte carenze sulle condizioni di vita e di lavoro a bordo e, conseguentemente, la mancata attuazione dei requisiti della Convenzione MLC,2006.
Confrontando i dati con il 2024, si rileva un aumento del numero d’ispezioni (+62) ed una flessione sul numero complessivo delle deficienze (-460); i numeri mostrano anche una diminuzione delle detenzioni (-35) e lo stesso numero di provvedimenti di bando a fronte di un maggior numero di ispezioni eseguite nel 2025.
Il miglioramento percentuale delle deficienze e delle detenzioni del 2025 rispetto al numero di ispezioni eseguite è significativo dell’efficacia dei controlli eseguiti dagli ispettori specializzati della Guardia Costiera, indicativo di un leggero innalzamento della “qualità” delle navi che approdano nei porti ed ancoraggi nazionali.
Grafico 1 – Il grafico mostra il numero di detenzioni adottate dagli ispettori della Guardia Costiera nel corso degli anni 2024 e 2025. Panama è risultata, complessivamente, la bandiera meno performante con un netto miglioramento nel 2025. Il numero di detenzioni incide sul calcolo della “performance” della bandiera con impatto sul calcolo del “profilo di rischio” delle proprie navi.
Grafico 2 – Il grafico mostra come le tipologie di “navi sub standard” prevalenti sono le “navi da carico generale”.
Le navi sottoposte a provvedimento di detenzione hanno potuto riprendere la propria navigazione solo dopo la rettifica delle deficienze rilevate e verificate dagli ispettori della Guardia Costiera.
I 14 provvedimenti di bando complessivi sono stati applicati nei confronti di “navi da carico generale” (11), navi porta rinfuse (bulk carrier – 2) e “ro-ro cargo” (1) confermando quindi quanto emerge dal Grafico 2, appartenenti alle bandiere di Saint Kitts and Nevis (3), Palau (2), Comoros (2), Panama (2), Cameroon (2), Belize (1), Liberia (1) e Vanuatu (1).
L’analisi delle tipologie di navi sottoposte a fermo ed a bando nonché le bandiere che le stesse inalberavano, porta ad alcune riflessioni sulle criticità dello “shipping”.
Le “general cargo” sono spesso noleggiate, a bassi costi, per il trasporto di carichi poveri, per lo più rinfuse e chi le mette sul mercato intende, comunque, trarne il massimo profitto; ne consegue, purtroppo, un minore investimento economico sulle condizioni della nave e quelle di vita e lavoro degli equipaggi, per compensare il minore guadagno dal noleggio.
La scelta di alcune bandiere è legata ad agevolazioni fiscali e, spesso, ad una maggiore flessibilità di queste Amministrazioni nei controlli e nel rilascio delle certificazioni di sicurezza alle navi.
Le “bulk carrier”, invece, pur essendo navi con requisiti più stringenti, possono risultare non in condizioni di sicurezza per proseguire il proprio viaggio quando hanno operato lungo le coste di Paesi ove è difficile eseguire manutenzioni oppure sono state oggetto di controlli dello Stato di approdo, fuori dal Paris MoU.
I numeri mostrano lo sforzo quantitativo e qualitativo della Guardia Costiera ed il rilevante ed indispensabile contributo alla “sicurezza” che l’organizzazione nazionale del “port State control” garantisce e continuerà a garantire con passione e professionalità, nella convinzione di agire nell’interesse della comunità ed a garanzia di uno “shipping” sempre più attento alla sicurezza. Investire nella “sicurezza” premia.